Земельні дискусії нарешті переходять з площини «Чи потрібен ринок землі?» до питання «Як це зробити?». Особливої уваги при цьому потребує питання захисту прав найслабшої сторони процесу – нинішніх власників паїв. Є ризик, що після запровадження ринку землі застосування новоприйнятого законодавства буде ускладнене відсутністю практики його застосування, а відтак, причиною тривалого розгляду та непередбачуваності його застосування. Щоб уникнути таких проблем, слід встановити правові механізми та інституції, завданням яких має стати упередження проблеми та надання допомоги власникам паїв, – зокрема, у найбільш резонансних справах. Таку функцію може взяти на себе Земельний омбудсмен.

Хто захищає права власників землі зараз

Проблема захисту прав власників та користувачів земельних ділянок (усіх видів використання та форм власності) стосується 25,2 млн. осіб, серед яких 6,9 млн. – власники земельних часток (паїв)[1].

Сьогодні законодавство передбачає низку правових механізмів захисту прав громадян у земельній сфері. Це: (1) система правоохоронних органів (зокрема, поліція та прокуратура), (2) суди, (3) органи місцевого самоврядування, (4) центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр) та інші державні органи, зокрема ті, завданням яких є боротьба з рейдерством (5) Уповноважений Верховної Ради з прав людини (омбудсмен), а також (6) Рада бізнес-омбудсмена, що виконує схожі функції у сфері бізнесу.

Кожен із названих органів має свою специфіку та коло питань, які перебувають лише у їхній компетенції. Скажімо, винятково судами вирішуються земельні суперечки з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також суперечки щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Однак спільним є те, що основна функція практично всіх названих механізмів полягає у розгляді конкретних справ та звернень, але не спрямована на усунення причин порушень прав людини у сфері земельних відносин. Єдина інституція з наведеного переліку, до функцій якої входить також і узагальнювати типові випадки та вносити пропозиції (законодавчі, організаційні та ін.), як подолати причини таких ситуацій, – омбудсмен.

Важливим чинником у сьогоднішній ситуації є те, що показник недовіри до органів державної влади, як свідчать соціологічні опитування станом на кінець 2015 року, становить 65-74% (сума відповідей «скоріше не довіряю» та «цілком не довіряю»)[2]. Хоча причини такої недовіри (якщо винести за дужки корупцію) – різні.

Так, довірі до судів і правоохоронної системи не сприяє, зокрема, те, що у випадку колізій та суперечностей наша правова традиція здебільшого виходить з формалістичного підходу, тобто з суто буквального тлумачення законодавства, що призводить до неправильного за змістом вирішення спору та фактичного порушення прав громадян. Європейська правова традиція, як і законодавство більшості економічно розвинених країн, виходить з того, що найвищою цінністю є людина і громадянин, його права, свободи та інтереси. Відтак, розвинуті правові системи при тлумаченні колізій і суперечностей (яких вдосталь навіть у них) виходять із духу закону. Іншими словами, в основу правозастосування ставлять мету дотримання прав людини і громадянина – на противагу вузько формалістичному тлумаченню законодавства.

Проблемою судової системи є й те, що у земельній сфері з одних і тих же питань можуть виноситися протилежні рішення, а справи розглядаються з порушенням розумних термінів, що веде до фінансових збитків. Серед причин, зокрема, – відсутність спеціалізації суддів, через що, в умовах складного та суперечливого земельного законодавства, не формується єдина передбачувана правозастосовча практика щодо земельних спорів на всій території України.

Чи не найменше претензій нині адресується до уповноважених із прав людини. Таких Уповноважених в Україні декілька – з різними можливостями, специфікою питань та підпорядкуванням. Земельні питання, з якими звертаються громадяни (йдеться передовсім про фізичних осіб) перебувають зокрема у компетенції Уповноваженого ВР з прав людини, а саме – Представника Уповноваженого, який відповідає за питання дотримання соціально-економічних та гуманітарних прав.

Який омбудсмен потрібен Україні для земельних питань?

На сьогодні законодавство України передбачає таких Омбудсменів: Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рада бізнес-омбудсмена, Уповноважені Президента – з прав дитини та з прав людей з інвалідністю. Обидва президентські уповноважені є досить новими інституціями, їх відносять до спеціалізованих омбудсменів, тобто тих, що діють у певній сфері.

Таким чином, варіантів запровадження посади земельного Омбудсмена в Україні є 5:

1. у складі системи Уповноваженого ВР з прав людини (представник Уповноваженого);
2. у складі Ради бізнес-омбудсмена;
3. як спеціальний уповноважений Президента з дотримання прав у земельній сфері;
4. окремий Уповноважений ВР з дотримання прав людини у земельній сфері;
5. уповноважений з дотримання прав людини у земельній сфері від громадських організацій.

Найбільш універсальною на сьогодні є Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який призначається та звільняється з посади Верховною Радою, здійснює контроль у всіх галузях суспільного життя щодо дотримання прав людини, сам призначає своїх представників.  

На сьогодні, з-поміж 7-ми Представників парламентського Уповноваженого, Представника із земельних питань немає – захист земельних прав віднесено до повноважень Представника з питань дотримання соціально-економічних та гуманітарних прав. Водночас, після відкриття ринку землі та підвищення вартості земельних ділянок, кількість звернень щодо порушення прав людини у цій сфері може перевищити спроможність існуючої системи захисту прав.

Діяльність бізнес-омбудсмена зосереджена на захисті прав суб’єктів підприємницької діяльності. Рада бізнес-омбудсмена є постійно діючим консультативно-дорадчим органом Кабінету Міністрів України, діє на підставі постанови Кабміну від 26 листопада 2014 р. №691, фінансується через мультидонорський рахунок ЄБРР. Ухвалений у першому читанні проект Закону №4591 «Про установу бізнес-омбудсмена» пропонує концепцію такої інституції у формі посередника, незалежної третьої особи, яка сприятиме суб’єктам підприємництва в захисті їх прав на здійснення їх діяльності. Разом з тим, запровадження посади Земельного омбудсмена в рамках Ради бізнес-омбудсмена не буде стосуватися усіх громадян, оскільки не всі з них належать до сфери бізнесу. Крім того, запровадження такої інституції несе певний ризик в його діяльності, оскільки створюватиме конфлікт інтересів:  з одного боку таке відомство підпорядковується Кабміну, а з іншого – має здійснювати захист прав громадян, які здебільшого порушуються органами державної влади. Так само конфлікт інтересів може виникнути при запроваджені цієї посади у підпорядкуванні Президента України.

Що ж стосується моделі впровадження Земельного омбудсмена у форматі представника громадських організацій, то у такому випадку омбудсмен не матиме державно-владних повноважень, оскільки не входитиме до системи державних органів.

Щодо пропозиції запровадження посади Земельного омбудсмена на однаковому рівні з Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, то світова практика щодо такого підходу практично відсутня. Окрім того, функції останнього є більш універсальними та всеохоплюючими.

Слід зазначити, що один із засадничих принципів діяльності омбудсмена – це принцип незалежності, в чиєму б підпорядкуванні не була ця посада. Більшість омбудсменів у світовій практиці, у тому числі і в Україні, є державними органами. За законодавством України державні органи мають фінансуватися тільки з державного бюджету. Тому створити державний орган, організаційно і фінансово незалежний від держави, означало б порушити вимоги закону.

Водночас існує спокуса усі гострі проблеми розв’язувати шляхом створення спеціальних органів із надзвичайними повноваженнями. Тож, чи розв’язувати проблему захисту прав власників інституційно, спираючись на вже існуючі моделі, – чи створювати спеціальний орган, який не повною мірою узгоджуватиметься з існуючим правовим полем? Як свідчить досвід (наприклад, Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації при Мін’юсті), ефективність таких органів розцінюється вкрай неоднозначно. 

Окрім того, є й інше важливе питання – терміни реалізації ідеї. Створення позиції Земельного омбудсмена як представника Уповноваженого ВР повністю вписується в наявну систему захисту прав людини та потребуватиме мінімум організаційних затрат, узгоджень та обговорень. Це не потребує змін до законодавства (достатньо розпорядження Уповноваженого); практично немає потреби і в додаткових бюджетних витратах. А, значить, цей варіант цілком можливо втілити у короткий термін.

Створення нових структур не лише змінює систему захисту прав людини, але й потребуватиме часу на обговорення та прийняття рішення, а це – високий ризик того, що така пропозиція не буде підтримана з політичних чи організаційних причин. Зважаючи на те, що в парламенті немає більшості, а за 2 роки – вибори, позитивного результату не може гарантувати ніхто. Таким чином, створення нової інституції слід розглядати як малореалістичну перспективу. Більше того: така ідея може або залишити громадян без підтримки Земельного омбудсмена в найбільш складний період запуску ринку землі – або ж і взагалі заблокувати скасування мораторію, якщо створення такої посади буде ув’язано із ухваленням закону про обіг земель. Заблокувавши створення Земельного омбудсмена, автоматично заблокують і закон про обіг земель.

І навпаки. А потреба в Земельному омбудсменові є і без запровадження ринку.

Що зможе Земельний омбудсмен

Можливості Представника Уповноваженого із земельних питань вписуються в поточну систему повноважень Уповноваженого ВР із прав людини.

Таким чином, він зможе, діючи у підпорядкуванні Уповноваженого та від його імені: брати участь у розгляді скарг щодо порушення прав осіб у сфері земельних відносин; надавати обов’язкові до виконання запити та звернення щодо розгляду заяв громадян (якщо пропущено строк на їх розгляд або ж вичерпано всі можливі способи захисту); звертатися до державних органів та інших осіб із запитами щодо вжитих ними заходів за результатами розгляду подань; подавати заяви до державних та правоохоронних органів про порушення кримінальних, адміністративних, дисциплінарних проваджень.

Окрім того, він зможе  аналізувати земельне законодавство та надавати з цього приводу рекомендації державним органам, оприлюднювати звіти про стан додержання прав людини і громадянина у земельній сфері.

Найбільш «популярні» суперечки, на які, очевидно, буде спрямовано роботу Земельного омбудсмена, – це ті, які офіс Уповноваженого ВР розглядає зараз, а також нові, які виникнуть із початком застосування нового законодавства. Їхня тематика може бути така: щодо приватизації та оренди земель державної та комунальної власності; оформлення прав на землю та захисту прав власності, отриманих до 01.01.2013, та відомості про які не містяться у Держреєстрі прав на нерухоме майно; спори щодо меж ділянок, які виникли через недоліки роботи Державного земельного кадастру; вилучення ділянок у зв’язку з суспільною необхідністю.

Земельний омбудсмен може здійснювати свою діяльність в інтересах таких груп населення: власники та орендарі земельних ділянок/часток (паїв), їхні спадкоємці, об’єднання таких власників (кооперативи, ГО та ін), власники ОСГ, фермери та представники малого й середнього бізнесу, а також особи, права яких належно не зареєстровані з вини державних органів або через недоліки системи реєстрації прав на землю, ін.

Яких результатів на ниві захисту прав цих груп громадян можна очікувати від Земельного омбудсмена – представника Уповноваженого ВР з прав людини? У роботі безпосередньо з громадянами – сприяння судовому захисту та власне судовий захист інтересів власників у тих випадках, коли ті з певних причин не можуть цього зробити самостійно. У роботі задля поліпшення функціонування судової системи – формування єдиної передбачуваної правозастосовчої практики щодо земельних спорів на всій території України, зокрема через оприлюднення найбільш проблемних практик застосування законодавства або прогалин у правовому регулюванні задля їх розв’язання. У сегменті представлення інтересів громадян перед органами влади – надання рекомендацій Уряду та Верховній Раді України щодо вдосконалення захисту прав землевласників і землекористувачів та контроль за виконанням державними органами їх повноважень.

Водночас, серед питань, які мають бути вирішені у законодавстві при запровадженні посади Земельного омбудсмена, слід визначитися також із розподілом повноважень щодо захисту прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб приватного права. Такий розподіл має бути взаємодоповнюючим і є важливим з огляду на те, що міжнародне право щодо захисту прав людини однаковою мірою визнає права людини як за фізичними особами, так і за юридичними особами.

Висновок

Підсилення захисту прав громадян має передбачати передовсім удосконалення роботи тих інституцій, які зараз здійснюють таку діяльність. Зокрема, це удосконалення законодавства, усунення передумов корупції щодо нього; зменшення кількості колізій та прогалин; підвищення ефективності судової системи (зокрема через аналіз та узагальнення судової практики); запровадження посади Земельного омбудсмена.

Посаду Земельного омбудсмена має бути створено в рамках наявної системи захисту прав громадян, із універсальними функціями, у досить стислі терміни, що вимагає мінімізувати процес законодавчого погодження.

Таким варіантом є запровадження посади Представника Уповноваженого ВР із земельних питань. Збільшення кількості осіб, відповідальних за цю сферу, а також їх спеціалізація дозволить узагальнювати досвід, сприяти внесенню змін до законодавства для зменшення причин для конфліктів, сприяти виробленню судової практики у таких питаннях, що, в підсумку, підвищить якість та ефективність роботи правозахисників у захисті прав громадян як до, так і після відкриття ринку земель.

Але головною умовою, за якої Земельний омбудсмен захищатиме права громадян, створення такої посади в перспективі, до якої зможуть дожити більшість сільських жителів.  

Примітки:

Олександр Поліводський, адвокат, консультант із питань земельного законодавства Проекту «Підтримка реформ в сільському господарстві та земельних відносинах в Україні»

Опубліковано: https://voxukraine.org/2017/10/31/zemelnij-ombudsmen-za-yakih-umov-vin-zahistit-prava-pajovikiv/